【本章学习要点】
公共事务管理中政府的历史角色和现实角色
经济转轨和社会转型期政府的角色定位与转换
政府职能的基本含义和主要特点
民族国家政府的基本职能和具体职能
现阶段中国政府的职能体系
中国政府的职能转变与管理创新
强化公共服务与建设服务型政府
在界定了公共管理的视阈之后，首先需要明确政府应当做什么、能够做什么以及应该如何做的问题。
为此我们需要集中讨论政府在公共管理过程中应当扮演什么角色，需要履行哪些职能，应当发挥什么作用，必须承担哪些责任。也就是明确政府在公共管理过程中的基本行为目标、行为方式和行为规范的问题。我们将其简括为“公共管理中的政府”。从本章起，我们将以四章的篇幅来依次分别讨论这些问题。
公共管理中的政府角色
一、政府角色的历史考察
在人类历史上，自有国家以来，政府就在社会生活中扮演着重要的角色。但在不同的社会发展阶段，特别是在市场发展的不同阶段，政府充当过不同的社会角色。
1.“政治人”政府
在前资本主义时期，即奴隶制、封建制时期，社会经济形式是自给自足的自然经济。生产力落后，生产关系简单，社会公共事务单纯而阶级矛盾尖锐。建立在这种经济基础之上的政府，主要是阶级统治的工具。其政治统治职能往往被极端强化而社会管理职能相对微弱。总体上政府扮演的是“政治人”角色。政府是阶级的政府；政府职能的核心是通过镇压敌对阶级的反抗、剥夺被统治阶级的利益来维护和巩固统治阶级的利益；政府的行为目标是实现社会稳定和统治集团的安宁；政府的行为方式主要是运用专政的方式、管制的方式以及道德教化的方式进行政治统治。“政治人”政府是典型的人治政府、专制政府和利益政府。
2.“守夜人”政府
“守夜人”政府是在以资本积累为特征的自由资本主义时期才出现的。所谓“守夜人”，是对政府不干预经济活动的一种形象说法。
“政府要好，管事要少；管事越少，政府越好”是资本主义自由竞争时期社会的基本信条；也是“守夜人”政府论的基本观点。“守夜人”政府论的创始人是自由主义思想大师和市场经济理论的鼻祖亚当·斯密。在斯密看来，市场这只“看不见的手”是一只能有效调节个人利益和社会公共利益的神奇的手；在市场机制的调节下，按“私人自治”原则和“自由放任”原则进行自由竞争的经济是最有效率的经济；自由秩序也就是“自然秩序”，要有效发挥“看不见的手”的调节作用，政府必须对经济生活采取不干涉主义。斯密认为，政府应该是人民的保护神或监护人，是经济活动的裁判，是市场社会的开明的支持者和合作伙伴。
3.“道德人”政府
“道德人”是一种理想人格。“道德人”政府是以对政府组织及其官员的理想人格假设为前提的。“道德人”政府理论是20世纪30年代大萧条时期出现的“凯恩斯革命”的产物。凯恩斯认为，资本主义经济危机的出现，不是资本主义制度的危机，而是市场失灵引致的有效需求不足造成的；只要扩大需求，减少失业，危机自会消除；而政府的干预和引导正是扩大需求，减少失业的重要手段。凯恩斯主张扩充政府干预经济的职能，实行宏观经济管理。认为发挥政府积极干预社会经济的作用是道德的，而采取消极守护政策是不道德的。因为自由市场经济的无节制发展会导致社会两极分化，带来贫困、疾病、失业、通货膨胀等不人道的现象。
4.“经济人”政府
“经济人”是一种现实人格。与“道德人”政府理论相反，“经济人”政府理论的前提是把政府组织及其官员假定为自利的“经济人”。
认为国家和政府都没有与生俱来的正义天赋。政府虽然是民选的体现民意的，但政府的行为规则也是由人制定由人执行的；制度和规则都难以完美无缺，而政治家和官僚更是追求个人利益的常人，不能期望他们都是大公无私、品德高尚、仗义执法、不偏不倚的圣人（“道德人”），也不能保证他们的所有作为都代表社会公共利益。“经济人”政府理论是新自由主义思潮的产物。其理论基础是布坎南等人创立的公共选择理论。在他们看来，政府不过是公共选择的一个对象；政府的“公务人”即以统治者名义行事的代理人，不过是在可供选择的条件中进行选择的人。“公仆”和“私人”同处于一个市场模式中。公仆们也只有在市场制度的约束下才能主观为自己客观为社会；不能对他们抱有更多的奢望。“经济人”政府理论的进步意义不在于它的正确，而在于它的理性。人们希望政府是道德人，但人们看到的政府是经济人。因此，“尽可能——市场，必要时——政府”是最可行的选择。
5.“中心人”政府
所谓“中心人”，是相对于资本主义制度下出现