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第4章 导论(3)(1 / 3)

首先是在行政理念上的重要启示:在市场体制下,最好的政府治理模式产生于市场化取向而非官僚化取向;政府职能的界定必须以社会需要为前提,社会主义更要坚持公共管理的社会化方向;政府组织机构要从金字塔的科层制官僚组织走向扁平式结构;政府管理要从注重过程转向注重结果;行政方式要从集权管理走向分权管理,从规制行政转向服务行政。

其次是在操作层面上的借鉴价值:决策与执行分开,应成为我国公共管理改革的一项重要原则;将推行公共服务市场化作为中国公共管理改革的重要突破口;调整中央与地方的关系,适度分权于地方;改革政府组织,建立强而精的政府;重视公民参与管理的积极性,实现管理民主化;培育和发展非政府公共管理组织,建立国家与社会的合作机制;正确处理公共管理改革与政治体制改革的关系。但中西改革的社会生态环境不同,我们必须立足国情,走中国特色的改革路子。

三、公共管理学在中国

(一)从理念转变到范式转换

众所周知,我国公共管理学的前身行政学,于1952年全国院校调整时和政治学一道在高等学校专业设置中被取消,使教学和研究中断了几十年。现在的公共行政学和公共管理学理论体系是改革开放以后从西方引进的,而且主要是美国的体系。我国行政科学发展的曲折经历决定了无论是理念转变还是范式转换,其实都明显带有追随和仿照西方国家尤其是美国行政学理论发展的痕迹。这种追随仿照式的管理理念转变和学科范式转换,虽然带有几分无奈和尴尬,但它的确具有现实的必要性和必然性。因为融人世界体系的中国经济要求政府管理必须快速跟进,行政科学的理论发展也必然要与时俱进。“公共管理学”作为一级学科的地位既然已经确立,就意味着一个新的公共管理时代的到来。在中国的具体背景下,从传统的行政管理到目前的公共管理,不能只是换个名称,它必定要伴随着一场管理理念的根本转变和学科范式的全面转换。

1.理念的转变:变“善政”为“善治”

“善政”和“善治”是国际社会用来评价政治与行政目标及结果的一对术语。直译过来,善政就是“良好的统治”;善治就是“良好的治理”。“善政”和“治理”的概念在中国典籍中古已有之,但中国古代文献中“治理”的含义其实与“统治”没有根本区别。当代西方国家所谓“善治”(good governance),是以“治理理论”为基础的;而在中国古代,虽有“治理”的概念,却无治理的思想和理论,有的只是“统治术”近代以来的行政管理学,其实还是研究“善政”的理论,即政府如何有效实施统治和管理的理论。而当今流行于世界的公共管理学则是一门关于治理(社区、国家、全球)的大学问,即研究如何实现“善治”状态的应用性学科。因此,公共管理与行政管理的不同首先是理念上的不同。

在中国,要实现由传统行政管理向现代公共管理的范式转换,首先要完成理念上的“多重转变”:一方面,在坚持“公共性”这一价值理性的过程中,既要增强权力行使的公共责任意识,又要树立宪政意识,还要树立民主共和意识,走社会化管理之路。另一方面,在体现“管理性”这一工具理性的过程中,既要借鉴吸纳各国先进的管理手段和管理技术,又要坚持以人为本,充分回应人民诉求,维护人民利益,在服务型政府的主导下实现多元互动的和谐治理。

从社会治理的角度来看,由行政管理向公共管理的理念转变,就是由集权的排他的统治型的政府管理向分权的多元的治理型的社会管理的转变,也就是由“善政”向“善治”的转变。

2.范式的转换:从“行政管理”到“公共管理”

一般认为,在现代西方国家,对公共部门管理的研究,经历了一个从公共行政学到公共政策学再到新公共行政学和公共管理学的范式转换。这虽然不尽确切,但也基本上反映了西方公共行政学发展的轨迹。如果说,由威尔逊创立的公共行政学将行政学从政治学中分离出来,成为常规科学的话,那么由哈罗德。D.拉斯韦尔创立的政策科学可以看作是在向政治学回归的同时,实现了公共行政学的第一次范式转换。公共管理作为公共部门管理或公共事务管理的一个简缩术语,在政治学、行政学、社会学和管理学中都广泛使用;但作为一个学科,带有集大成性质,是整合了政治性、政策性(决策性)、行政性(执行性)、社会性、管理性等多种学科属性之后生成的一门极具实践性和综合性的应用性学科。可以认为,公共管理学的强劲兴起,使行政学开始了第二次范式转换。这种转换在中国表现得更为明显。

在中国,从传统的行政管理向新兴的公共管理的转变,将是一个持续的体制改革过程和机制健全完善过程。这个体制机制的重建过程将同时伴随着管理理念的转变与学科范式的转换。公共管理范式的出现,一方面是世界学术潮流对我国行政学的影响;另一方面是中国体制转轨、社会转型时期行政学界对政府转型及其管理创新的回应;因

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