上述公共管理理念的四种核心要素：公共、合作、民主、法治，其实是不可分割的一个整体。它们互相兼容、相辅相成、相得益彰，共同支撑着公共管理的精神殿堂；这是我们迈进公共管理学的大门，进而登堂人室的基本指南。
二、从公共行政到公共管理
（一）公共行政学在西方的演变
公共管理学是在公共行政学基础上发展起来的，因此，把以威尔逊《行政学研究>为标志的公共行政时期，可视为“前公共管理时期”。
这样，按历史分期法，我们倾向于把公共管理学科的发展分为公共行政时期和公共管理时期；然后在公共行政时期又分出“传统公共行政”和“新公共行政”两阶段。下面着重介绍两个时期学科的历史特点及其理论渊源。
1.公共行政时期
（1）传统公共行政阶段（1887～1960年）以1887年美国行政学家伍德诺·威尔逊的《行政学研究》一文的发表为标志，作为独立学科的行政学正式建立。之所以要在行政学之前加上“公共”二字，是因为公共性是公共行政区别于私人行政（即私营部门行政管理）的根本标志；之所以要用“传统”二字来限定，是因为指导这一时期公共行政学的核心理论是以“政治行政二分论”为基础的“传统官僚制理论”。在威尔逊看来，政治是“意志”而行政是“行动”，行政的工具性是它可以独立于政治进行自由比较的重要依据。其后，古德诺在《政治与行政》一书更明确地提出，政治是国家意志的表达，会涉及党派活动；行政是国家意志的执行，完全可以中立，两者应在协调的前提下分开。正是在政治行政二分论的理论基础上，公共行政学才得以从政治学中分离出来，成为独立的学科；才有英美等国文官制度的改革以及韦伯科层官僚制理论的畅行。因此，可以说，二分法思想是传统公共行政学的理论基石。
传统公共行政时期以管理主义为理论取向，经历了一个由科学管理到行为主义（人性化管理）的发展过程，从理论渊源上看，主要受到以下两个理论学派的较大影响：
一是古典学派理论。这一理论出现在20世纪初的科学管理阶段，代表理论有泰勒的科学管理理论和法约尔的一般管理理论。古典学派的管理理论通过对时间、动作与效能的研究，开创了一个追求效率的时代。但把人看作是经济性动物和效率机器，管理者以赶驴子的方法激励人，属于非人性化管理。
二是行为学派理论。这一理论出现在20世纪30～60年代的行为科学阶段。代表理论有：梅奥的人际关系理论，马斯洛的需要层次理论，麦格雷戈的人事激励理论等。行为学派理论强调人的主观能动性，提倡尊重人理解人，颇有点人本意识。开了“组织行为学”和“管理心理学”的先河。
传统公共行政的指导理论是韦伯的官僚制理论。该理论特别强调法制条件下的层级制组织结构模式，重视机关内部的规范管理；反映了西方国家官僚行为由人格化向法制化转变、公共职位由政党分肥制向常任文官制转变、行政管理由一般化向专业化发展的客观进程。
（2）新公共行政阶段（1960～1980年）这个阶段的突出特点是，官僚制理论受批评，公共政策研究受重视；开始质疑并抛弃政治与行政二分论思想，更多地关心社会公平与价值问题。新公共行政“新”在把公平与效率统一起来考虑，将道德观念、行政伦理引入行政过程分析，并开始运用公共选择理论来反思官僚制理论的弊端。是从管理取向到政治取向的过渡时期。
从理论渊源上看，新公共行政学较明显地受到以下两个理论学派的影响：
一是系统学派理论。又称社会系统学派或平衡学派。这一学派以现代管理理论的奠基者美国人巴纳德（1886～1961）的系统组织理论为代表，又受到西蒙的决策行为理论、里格斯的行政生态理论、菲德勒的权变领导理论、德鲁克的目标管理理论的影响，形成管理学领域的组织管理流派。
二是新管理主义理论。新管理主义是相对于旧管理主义来说的。是信息革命和后工业社会的产物。如果说，上述几种学派的理论可以统称管理主义的话，那么，适应知识经济、信息化、全球化需要的各种新型管理理论可统称为新管理主义。新管理主义是新公共行政学最主要的理论支撑。简要地说，新管理主义与旧管理主义的基本区别在于：旧管理主义倚重制度框架和组织形态的规制，新管理主义强调管理者的智慧和创造，着眼于对旧制度和组织的革新改造；旧管理主义注重效率的提高，新管理主义主张兼顾效率与公平，在公平基础上实现效率；旧管理主义注重过程控制，新管理主义注重结果评估；旧管理主义“亲权力”，主张政府主导的“管理”，新管理主义“亲市场”，主张市场导向的“治理”。
2.公共管理时期（1980年至今）
公共管理时期的到来，是以20世纪80年代兴起于西方发达国家，而后席卷全球的新公共管理运动为标志的。与公共行政时期相比，公共管