公共管理视域
一个新学科的出现总是伴随着一场新的社会改革运动或实践活动而后生。公共管理学作为一个独立的新兴学科登上世纪之交的学术舞台，根源于20世纪80年代初发生的那场席卷全球的政府革命，即“新公共管理运动”的兴起。这场推动政府革命、管理革命和社会革命的“全球性革命”运动的持续发展，不但改变着传统的行政理念、管理理念，而且改变着既往的经济社会发展理念，并且最终引发了一场以全球化为背景的思想革命和理论创新过程；由此极大地拓展了人们的思维空间和理论视野，从根本上改变着人们的世界观、发展观和治理观。公共管理学的勃兴既是全球化背景下管理学和政府学理论创新的成果展示，又是全球化过程得以全面深入推进的重要思想动力。在导论中，我们试图对公共管理的基本问题、基本理念、基本理论、基本范畴、基本特征以及在中国发展的基本走向进行较为全面的梳理，即对公共管理的视域作一全景式勾勒。
一、公共问题与公共管理理念
在理论创新的角度，我们倾向于把公共管理首先看作是一种新的管理理念。这种新理念的最终确立不是概念演变或理论演绎的结果，而是有效解决公共问题的现实需求迫使人们在不断改革的公共治理实践活动中凝结累积的思想成果。
（一）公共事务与公共问题
自有国家以来，人类社会大体可划分为私人领域和公共领域两大领域，社会事务也相应可大体分为私人事务和公共事务两类事务。
一般来说，私人事务的理性目标是私人利益的最大化，而公共事务的理性目标是公众利益的最大化。在实行市场经济制度的社会里，私人事务主要是通过市场机制由当事人自主或合作解决；而公共事务则需要在公民协商同意的基础上由公共组织负责管理，并通过政治机制、社会机制和市场机制的合理运行和有效配合予以解决。人类社会的发展进步，意味着私人事务和公共事务都能得到相对有效的解决，同时也就意味着市场、社会和政治三种制度、三种机制的不断完善。虽然市场制度和政治制度分别是解决私人事务和公共事务的重要制度安排，然而，单纯的市场机制并不能有效解决所有的私人事务，单纯的政治机制也难以有效解决所有的公共事务。事实上，私人事务和公共事务的有效解决，都离不开社会机制的配合。和谐的社会运行机制是市场制度和政治制度得以充分发挥作用的基础性平台。这也正是在私域和公域之间存在社会第三域的现实逻辑根据。
由此可知，人类社会公共事务的有效解决，既有赖于一个民主的政治制度和法治的政府体制，又依托于健全成熟的市场与和谐发达的社会。
自古以来，社会公共事务的管理者都是政府。因为政府就是为有效处理和解决公共事务而被推举组建的社会公共组织。政府存在的第一个理由，就是因为社会公共事务由凌驾于社会之上的国家机器和政治权威来处理比通过市场机制和社会合作解决更有效率。因此，民主国家的人民乐意将自己的部分权利让渡出来，委托给政府，并以纳税的方式养活政府，以求实现公共事务的有效处理和公共问题的有效解决。历史上，各国的公共事务和公共问题，包括公共危机问题，事实上也都是由各国政府及其统率的国家机器来处理解决的。
许多国家还通过一定的制度安排，允许政府首脑根据具体情况，自主决策，统筹解决社会问题，无须事事征求委托人的意见；也就是说，作为代理人的政府一旦掌权，其决策行为并不以部分社会成员的意志为转移。因此，依靠政府处理公共事务、解决公共问题，逐渐成为人们的习惯认识和社会的共同期待。
然而，随着社会的发展进步和日益现代化，随着城市化、工业化、信息化、经济一体化和全球化时代的到来，随着市场化、民主化程度的不断加深，随着人口的迅猛增加、不断集中和社会交往的日益频繁，伴随着现代化而来的各种“现代病”和社会问题也与日俱增。环境污染、生态破坏、毒品泛滥、性病肆虐、恐怖不断、腐败蔓延等新的社会公共问题前所未有地困扰着人类，成为各国甚至人类的共同问题。人们开始意识到，传统的科层官僚制权力结构及其运行方式，传统的政府独家管理的行政体制，已经不能适应解决新的公共问题的需要；传统意义上的政府已经不是解决问题的办法，而成了问题本身。要有效地解决公共治理问题，必须转变治理理念，改革治理方式；而当务之急是改革作为公共治理主导者的政府自身。同时，培育和发展更多的社会治理主体，优化治理结构，充分发挥各社会治理主体的特殊治理功能和互补作用，使其在协同治理中各尽所能，共同承担解决社会公共问题的责任。
通常，我们把具有广泛影响、迫使社会必须认真对待的问题，称为社会公共问题。社会越发展，人们的生活需求越丰富，需要处理的公共事务就越多；公共事务越多，伴随而来的社会公共问题就越复杂多样。公共问题是分层次呈现的，有区域性的，有国家性的，有国际性的，有全球性的。不同层次的公共问