员不仅人数有限，而且集中在城市和上层，农村党员如凤毛麟角。战时国民党党员人数虽有所增加，党的组织也向基层社会有所深入，但总体而言，基层党组织仍不过是基层政权的附庸和寄生体。党不是培养和派遣合格的党员去充当基层干部，而是不加甄别地将所有现职基层保甲长披上党员的外衣。其结果，不是将合格的党员转化为基层干部，而是将不合格的基层干部转化为党员。
国民党基层组织建设的另一条途径，是指望让“公正士绅”和新知识分子接受党的意识形态训练后转化为基层干部。但是，这个时期，中国县以下基层社会与19世纪以前相比，已经发生了很大变化。如前所述，自科举制度废除后，传统文人士绅逐渐衰亡，新知识分子城市化，乡村成了穷光蛋、地痞流氓和土豪劣绅的渊薮。在这种情况下，国民党面临着三种选择：一是象中国共产党那磋，彻底打倒土豪劣绅等乡村恶势力，实行土地改革，依靠广大农民，建立以农民为主体的基层政权；二是放弃对广大农村的控制和管理，将国家权力缩回到县衙门一级；三是将国家政权强行向下扩张、渗透。
由于国民党既要“安内”，又要“攘外”，需要大力汲取和动员民间社会的人力物力资源，必须强化对乡村社会的控制；同时，在1927年南京政权建立以后，国民党的意识形态和阶级基础已经转换，因此，第一和第二种选择均非国民党所愿，唯有第三种选择。
在历代封建王朝的盛世，在儒家意识形态一体化的前提下，上层的官治与下层的绅治本属相辅相成。但在20世纪前半期，时势已易，上层士大夫的角色被新型文官所取代，而下层文人乡绅衰亡后，留下的“权力真空”却由土豪劣绅等边缘恶势力来填充，前者尚有某些旧的道德规范可守，后者则完全是一群无法无天的边缘势力。在这种情况下，国民党政权强行向下扩张，不但未能找到一个理想的托付“支点”，反而恰逢其会地为土豪劣绅提供了一个纵横驰骋的舞台和天地。
在国民党政权建立初期，其政权的纵向渗透尚局限在县衙门一级，区公所属于自治组织。1933年，当国民政府行政院农村复兴委员会的调查人员下乡调查时，他们发现，是时的乡村政治组织的中心机关是区公所，乡镇以下无足轻重。区长一职成为这个时期土豪劣绅觊觎的主要目标。这一点，蒋介石1934年的言论可为佐证：
“依现行《县组织法》，县以下之各乡，原定分划为若干区，各设区公所，以为地方自治机关，第组织既不健全，人选亦甚滥杂，经费则尤形短绌。地方民众之视区长，无异昔日之团董庄头，绝不特加尊重，于是地方士民之贤良者，多趑趄引避，不肖者则奔竞而进，结果各地区长，大都为贪污土劣所把持，助行政令则不足，压迫民众则有余……”。
蒋介石认为，区长职位之所以被土劣所篡夺，是因为区长职位低，不能吸引人才的缘故。其实，这个时期，基层社会精英普遍“上浮”，以至于合格称职的县长人选亦不易罗致。政权越深入，人选越杂滥。土劣乘机揽权，乃势所必然。
据1933年行政院农村复兴委员会在河南江苏等省农村的调查，区长人选非常复杂，有旧官僚、旧幕僚、旧绅士，也有新式中学毕业生和个别大学毕业生。据对河南87个区长的出身的调查，内中大学毕业者1人，专门学校毕业者8人，中学毕业者5人，各类训练所出身者59人，其他14人。这里所谓的“各类训练所出身”的59人和“其他”14人，实际上都是没有受过正规新式教育的“杂途”之流。其比例竟占84%。
再看他们的经济地位，其中占地300亩以上者占13.6%，100－－300亩者占59.1%，100亩以下者占27.3%。从经济地位可以看出他们绝大多数是地主。当时的调查报告写道：“区长们凭藉他们的资格和地位，在乡村中往往形成一种特殊势力。他们包揽讼事，他们任意派款，甚至残杀善良，以造成个人的专横，扩大个人的权力。”当时河南一个区长的月薪不过三四十元，而一年的额外进款通常有四五千元。更有甚者，有的区长在乡间任意派款，一年甚至派至十多万元，而上交县一数目不到一半。
“区”最早是在1908－1914年间建立起来的。南京国民政府建立后，区级组织逐渐正规化。根据国民政府的设想，区级政权担负着户政、地政、财政、治安、教育、自治等诸多事务。但实际上，榨取财税一直是区级政权的中心任务。按规定，区长是由省政府任命的县以下行政官员，应回避本籍，并直接受县政权的节制。但事实上，区长职位常常被土劣势力所僭取，权势赫赫，不仅在乡间为所欲为，甚至上抗县府，莫或敢撄。有的土劣区长拥枪自雄，进出县城，往往带十几个武装弟兄，威风凛凛，县长相形失色。河南辉县有一区长在任时无恶不作，被他无辜打死的即有十余人之多。县长欲撤其职，他竟武装拒绝新区长接任。
在30年代，区级政权被土豪劣绅滥用，几为各省普遍现象。在江苏，区长“大都只要钱，不做事，居在城里，一个月之中，偶尔去